Roszczenie o wykup nieruchomości

02 marzec 2013 Napisała   Dział: Prawo
Roszczenie o wykup nieruchomości fot: Jarosław Matejczuk

 

Roszczenie o wykup nieruchomości z art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przesłanki roszczenia o wykup nieruchomości, przyznanego właścicielowi w art. 36 ust. 1 pkt 2.

Roszczenie o wykupienie przez gminę nieruchomości lub jej części przysługiwać będzie właścicielowi (albo użytkownikowi wieczystemu) tejże nieruchomości wtedy, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego korzystanie z niej w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Podkreślić należy, iż roszczenie o wykup w przeciwieństwie do roszczenia o odszkodowanie nie zostało zdeterminowane przesłanką obniżenia wartości nieruchomości. Jest zatem oczywiste, że właściciel może żądać wykupienia nieruchomości także wówczas, gdy nie doszło do jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego. Ponadto rzeczona na wstępie zmiana sytuacji właściciela nie musi mieć charakteru obiektywnego pogorszenia, istotna jest bowiem różnica, która polegać ma na niemożności bądź istotnym ograniczeniu kontynuowania przez właściciela dotychczasowego faktycznego lub potencjalnie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości. Przesłanki te znakomicie przedstawił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (IV CSK 619/11).
By można było zatem mówić o spełnieniu przesłanki roszczenia o wykup należy dokonać porównania dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości wynikającego z jej przeznaczenia oznaczonego w planie miejscowym z dopuszczalnym sposobem korzystania z tejże nieruchomości w stanie poprzedzającym wejście w życie planu. Przesłanka roszczenia zachodzi zawsze wtedy, kiedy uchwalony plan miejscowy zmienia lub istotnie ogranicza dotychczasowy (faktyczny lub potencjalnie) dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości i co bardzo ważne, nie jest warunkiem koniecznym aby zmiana ta nastąpiła „na niekorzyść" właściciela – dla spełnienia przesłanki roszczenia ustawodawca wymaga ograniczenia dotychczasowego lub zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem sposobu korzystania nie wspominając, że musi ono nastąpić łącznie z pogorszeniem jego sytuacji majątkowej. Sytuacja, w której następuje zmiana istniejącego planu miejscowego z porównawczego punktu widzenia nie nastręcza większych trudności. W każdym z planów („starym" i „nowym") zakreślono sposób dopuszczalnego korzystania z nieruchomości i jeśli tylko ulega on takiej zmianie, że korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem staje się niemożliwe lub istotnie ograniczone wówczas właścicielowi przysługuje roszczenie o wykupienie nieruchomości. Wątpliwości mogą pojawić się w przypadku, kiedy konieczne jest ustalenie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, kiedy przed wejściem w życie „nowego" planu nie obowiązywał plan „stary".

Określanie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami; dalej KC) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jasnym jest zatem, że uprawnienia właściciela w stosunku do nieruchomości, a w szczególności do jej zabudowy ograniczone być mogą jedynie przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz zasady współżycia społecznego. Ustawą, która w polskim systemie prawnym reguluje zasady ustalania dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami; dalej upzp). W świetle postanowień tej ustawy jedynym aktem prawa powszechnie obowiązującego, w którym następuje określenie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości (przeznaczenia nieruchomości) jest plan miejscowy. Wyłącznie postanowieniami planu miejscowego możliwe jest dokonanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do ściśle planem przewidzianego w taki sposób, aby było to skuteczne wobec każdego właściciela nieruchomości położonej na terenie obowiązywania planu. Z uwagi na to, że zakresem obowiązywania planów miejscowych nie są pokryte wszystkie tereny na obszarze nie tylko kraju, ale również miast i wsi ustawodawca przewidział instytucję określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzjach o warunkach zabudowy. Decyzje te, wydawane na wniosek zainteresowanego podmiotu nie ustalają, w przeciwieństwie do planów miejscowych jedynego możliwego sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu lecz określają warunki, na jakich podmiot uprawniony będzie do realizacji planowanego przez siebie sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu. Zatem różnica pomiędzy postanowieniami planu miejscowego a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jest taka, że postanowienia planu miejscowego wyznaczają jedyny dopuszczalny sposób korzystania z terenu i obowiązują każdego, natomiast decyzja o warunkach zabudowy, choć skuteczna wobec każdego podmiotu to określa jedynie warunki na jakich zamierzenie inwestycyjne (budowa lub zagospodarowanie terenu) jest dopuszczalne. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem jedyny dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości lecz warunki, na jakich planowany sposób korzystania jest dopuszczalny. Brak takowej decyzji nie stanowi oczywiście przeszkody w domaganiu się przez właściciela wykupu nieruchomości w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Wynika to wprost z przyznania właścicielowi roszczenia o wykup w razie niemożności kontynuowania przez niego także potencjalnie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości, którego wszak ewentualna decyzja o warunkach zabudowy ani nie wyznacza ani nie ogranicza.
Z punktu widzenia porównania dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości w okresie przed wejściem w życie miejscowego planu oraz po jego wejściu w życie, za niedopuszczalne należy uznać również określanie przeznaczenia nieruchomości (dopuszczalnego sposobu korzystania) w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego funkcjonujące przed wejściem w życie planu. Nie powinno budzić wątpliwości wielokrotnie powielane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym studium nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej, a jego postanowienia mają charakter nienormatywny i nie mogą wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości. Oczywiste jest także, iż ustalenia studium jako aktu kierownictwa wewnętrznego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, który nie może naruszać ustaleń studium. Stąd też pozbawione sensu byłoby dokonywanie porównań między przeznaczeniem nieruchomości wynikającym ze studium z przeznaczeniem tejże nieruchomości opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynik tego porównania byłby zawsze taki sam, a w dodatku norma płynąca z treści art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stałaby się w pewnym zakresie normą pustą. Nigdy bowiem nie zaistniałaby sytuacja, w której wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowałoby niemożność bądź istotne ograniczenie w potencjalnym korzystaniu z nieruchomości przez właściciela, skoro owo potencjalne korzystanie ustalane byłoby w oparciu o postanowienia studium, z którym przecież miejscowy plan nie może być sprzeczny.
Wydaje się, że owe nieporozumienia wynikają z niewłaściwego stosowania i błędnej interpretacji art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odpowiadając zatem na pytanie czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone należy odpowiedzieć twierdząco zawsze, gdy ustalony postanowieniami nowego planu sposób korzystania jest odmienny od dopuszczalnego przed jego uchwaleniem. Inaczej mówiąc jeśli tylko nie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy postanowienia nowego planu przywołały wprost podobne lub identyczne postanowienia planu uchylonego spełniona zostaje przesłanka roszczenia z art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu.

Wycena nieruchomości dla ustalenia ceny wykupu.

Dla realizacji przesłanki roszczenia o wykup nieruchomości nie ma znaczenia, czy jej wartość w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmniejszyła się, pozostała na tym samym poziomie czy też – co być może paradoksalne ale jednak możliwe – uległa zwiększeniu. Roszczenie właściciela z art. 36 ust. 1 pkt. 2 nie polega na żądaniu odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lecz na żądaniu wykupienia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego i to wykupienia nieruchomości w takim jej stanie, który określony został na datę przed wprowadzeniem planu miejscowego i z uwzględnieniem poprzednio dopuszczalnego sposobu korzystania.
Wspomniany art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera normę, zgodnie z którą wyłącznie dla potrzeb wyceny nieruchomości należy przyjąć, iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezbędna jest tutaj wykładnia systemowa przywołanego przepisu. Umieszczony on został w dziale zatytułowanym „wycena nieruchomości", a w ustępie poprzedzającym interesujący nas przepis jest mowa o wyborze właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjęcie dla potrzeb dokonania wyceny nieruchomości przeznaczenia nieruchomości w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzasadnia fakt, iż w istocie zapisy studium mogą być postrzegane jako pewna wskazówka dotycząca planowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego kierunków zagospodarowania określonych terenów, przewidywanego przez gminnych planistów rozwoju ich zagospodarowania, która może mieć znaczenie przy dokonywaniu wyceny danej nieruchomości. Owe zapisy studium nie mają, jak już wyżej wskazano, żadnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia normatywnego przeznaczenia nieruchomości i z całą pewnością nie wyznaczają dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości. Dlatego też błędne i wypaczające sens regulacji jest stosowanie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podczas dokonywania porównania dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości sprzed planu i po jego wejściu w życie dla potrzeb ustalenia zaistnienia niemożności bądź istotnego ograniczenia kontynuowania przez właściciela dotychczasowego lub potencjalnie dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednocześnie jednak należy pamiętać, że jednoznaczna dyspozycja płynąca z art. 154 ust. 2 ugn nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu w przypadku braku planu miejscowego ustalić przeznaczenie nieruchomości na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustaleń takich nie można jednak dokonać z pominięciem uwarunkowań zewnętrznych, w tym w szczególności zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego, otoczenia nieruchomości oraz jej najbliższego sąsiedztwa czyli tego, co nazywane bywa potocznie zasadą sąsiedztwa – tymi bowiem kryteriami kierują się organy, które w sytuacji braku planu miejscowego wydają decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dla skonkretyzowanego we wniosku zamierzenia opisuje sposób w jaki podmiot może na konkretnym terenie zamierzenie to realizować.
Nie ulega wątpliwości, co zresztą potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 2012 roku (IV CSK 619/11), że dla ustalenia wartości nieruchomości dla celu realizacji roszczenia z art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartość tę określa się według stanu nieruchomości sprzed dnia uchwalenia nowego planu miejscowego, a zatem z uwzględnieniem dopuszczalnego sposobu korzystania określonego na podstawie przeznaczenia określonego postanowieniami starego planu a w jego braku na podstawie innych dostępnych źródeł. Należy w pełni zgodzić się z tezą Wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2012 roku (IV CSK 619/11) iż „Istota instytucji prawnej wykupu, jako następstwa zmiany miejscowego planu, wymaga uwzględnienia stanu (charakteru nieruchomości, sposobu jej użytkowania) istniejącego przed datą sprzed wejścia planu w życie. Przemawia za tym jej cel zmierzający, przez zapewnienie ekwiwalentu, do usunięcia skutków ograniczenia prawa własności odnoszonego do wcześniejszego korzystania z nieruchomości (faktycznego lub potencjalnego, zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem), brak w ustawie kryterium spadku/wzrostu bądź różnicy wartości nieruchomości. Cena ma wyrównać wskazaną różnicę, a nie być źródłem dochodu albo straty wynikających z aktualnego statusu nieruchomości". Możliwym jest zatem, że w wyniku dokonanego oszacowania uwzględniającego stan nieruchomości sprzed daty uchwalenia nowego planu miejscowego jej wartość będzie zarówno wyższa – co stanowić może motyw wystąpienia z roszczeniem – ale może być identyczna lub nawet niższa od wartości określonej z uwzględnieniem postanowień nowego planu miejscowego. Jak tego wcześniej dowiedziono zmiana wartości nie jest przesłanką skuteczności roszczenia.
Problemy wyceny wartości nieruchomości dla ustalenia ceny jej wykupu na odstawie roszczenia z art. 36 ust. 1 pkt. 2 wymagają dodatkowego rozwikłania niżej zasygnalizowanych problemów.
Przypomnijmy tło – stan prawny będący przedmiotem rozstrzygnięcia. Na terenach peryferyjnych aglomeracji miejskiej nieruchomość była użytkowana rolniczo, mimo, że ugruntowało się przeświadczenie o nie występowaniu terenów rolnych na obszarach miast. Dla tak zagospodarowanego obszaru uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wyznaczył funkcję zabudowy mieszkaniowej oraz komunikacji. Właściciel nieruchomości zwrócił się do gminy z roszczeniem wykupu części gruntu dotychczas będącego uprawą polową a aktualnie w planie przeznaczoną pod drogi publiczne. Wniosek swój oparł na przesłance nie możności kontynuowania dotychczasowego sposobu korzystania. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w wyniku uchwalenia planu wartość tej części nieruchomosci wzrosła a mimo to Sąd Najwyższy przyznał rację właścicielowi. W uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazane jest, że różnica wartości aktywów nie jest istotna dla roszczenia złożonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skłonność rzeczoznawców majątkowych do szacowania dwóch wartości, jednej według stanu przed planem a drugiej według stanu po planie dla potrzeb realizacji tego roszczenia uzasadniona jest wyłącznie dla rozliczeń właściciela i gminy opartych bądź na art. 36. ust. 3 lub art.36 ust.4 powyższej ustawy.
Orzecznictwo Sądów administracyjnych oraz literatura fachowa dla rzeczoznawców majątkowych obszernie opisuje zagadnienia szacowania wzrostu wartości nieruchomości w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Problematyka ustalania tzw. renty planistycznej uporała się z trudnością interpretacją sytuacji symetrycznie zbieżnej ze scenariuszem wyżej opisanym. Dla stanu nieruchomości objętej zmianą planu skutkującą zwiększeniem potencjału inwestycyjnego wpływającego bezpośrednio na wzrost wartości nie dopuszczalnym jest porównywanie nieruchomości przed wejściem w życie planu z uwzględnieniem przeznaczenia opisanego w poprzedzającym studium. Zauważono, że metoda owa w pełni unicestwiła by sens ustawy poprzez niemożność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości. Zjawisko potocznie nazwano „zębem Cymermana" i opisowo polega na pominięciu wpływu Studium na wartość według stanu z przed uchwalenia planu. Rzeczoznawca majątkowy proszony jest o przyjmowanie stanu przeznaczenia zgodnego z sytuacją wcześniejszą od obowiązywania Studium, które niejako w swojej treści antycypuje zapisy kolejnego m.p.z.p.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2012 r. - Izba Cywilna (IV CSK 619/11)
„ ... W dalszej kolejności wykładni Sądu Najwyższego wymaga norma art. 36 ust. 1 pkt. 2 PlanZagospU w zakresie przewidzianej nią sankcji, ograniczonej do roszczenia o wykup. Wykupienie oznacza nabycie odpłatne. Zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym, że zastosowanie w tym wypadku ma art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujący ustalanie wartości nieruchomości z uwzględnieniem cen rynkowych przy zastosowaniu wskazanych nim metod. Istota problemu jest jednak nie to, że - z uwagi na charakter prawokształtujący orzeczenia, cena powinna odpowiadać aktualnej rynkowej wartości nieruchomości, a to - jakie jej przeznaczenie (sprzed czy po uchwaleniu planu) ma być podstawą szacunku, ponadto czy ma znaczenie zamierzone jej przeznaczenie przez właściciela, jeżeli nie wynika wprost ze wskazanego planu. Zdaniem Sądu Najwyższego, istota instytucji prawnej wykupu, jako następstwa zmiany miejscowego planu, wymaga uwzględnienia stanu (charakteru nieruchomości, sposobu jej użytkowania) istniejącego przed datą sprzed wejścia planu w życie. Przemawia za tym jej cel zmierzający, przez zapewnienie ekwiwalentu, do usunięcia skutków ograniczenia prawa własności odnoszonego do wcześniejszego korzystania z nieruchomości (faktycznego lub potencjalnego, zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem), brak w ustawie kryterium spadku/wzrostu bądź różnicy wartości nieruchomości. Cena ma wyrównać wskazaną różnicę a nie być źródłem dochodu albo straty wynikających z aktualnego statusu nieruchomości ...".
 
Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że treść prawa własności nie jest wyznaczana normatywnie w sposób pozytywny lecz poprzez enumeratywne wskazanie ograniczeń korzystania z dobra. Nawiązują w wyroku do pełnej zasady ochrony własności oraz do definicji z art. 140 k.c. Nie ustala się zatem zamkniętej listy dozwolonych zachować lecz jedynie zachowania zakazane. TK z 28 V 1991 r. K1/91
Postanowienia planu miejscowego nie mogą być postrzegane w kontekście art. 64 ust. 3 Konstytucji, a więc jako ograniczenia prawa własności lecz w odniesieniu do art. 21 ust.2 Konstytucji jako faktyczne wywłaszczenie. Legalność naruszenia istoty prawa własności ma miejsce gdy dokonuje się dla realizacji celów publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Zasadą ustrojową jest zasada proporcjonalności, tutaj symetrii uprawnienia od złożenia roszczenia o odszkodowanie i prawa do ustalenia opłaty renty planistycznej. Obie sytuacje winny być rozstrzygane przy akceptacji tożsamych procedur i odpowiednio akceptowanych warunków brzegowych.
Musi zostać uznana zasada spójności aktu, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to norma autonomiczna i kolizje z innymi regulacjami winny być rozstrzygane z poszanowaniem treści i celów ustawy pierwotnej i jej zgodności z Konstytucją i Kodeksami a dopiero w dalszej kolejności z innymi odrębnymi ustawami takimi jak ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Zasady techniki prawodawczej nakreślają odrębne sformułowanie konsekwencji dla odrębnych bytów prawnych, skutków studium i skutków miejscowego planu. Homogenizacja m.p.z.p. ze studium musi być przyznaniem, że naruszona została zasada przyzwoitej legislacji, traktowana jako zasada wywodzona z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego oraz wyrażonej w art. 93 ust.2 Konstytucji zasady, zgodnie z którą podstawy prawnej jakiejkolwiek decyzji adresowanej do obywatela czy innego podmiotu zrównanego z nim nie może stanowić akt, który nie przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
Studium jako akt prawny o charakterze wewnętrznym, niepodlegający promulgacji, nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Stanowi ono jedynie podstawę merytoryczną dla organów gminy podczas przygotowywania projektu planu miejscowego i jego uchwalania.
Studium jest w sensie formalnym aktem służącym artykułowaniu polityki przestrzennej gminy. Nie jest aktem prawa miejscowego. W sensie formalnym i materialnym nie powinno zawierać norm adresowanych do obywateli bądź podmiotów nie będących organem samorządowym. Brakiem konsekwencji ustawodawcy jest na przykład art. 154 ust 2 UGN, który nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu ustalać wartość nieruchomości przy uwzględnionego określonego w studium przeznaczenia nieruchomosci w przypadkach braku miejscowego planu. Powyższe rozwiązanie jest szczególnie kontrowersyjne na gruncie ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, gdzie wyraźnie się mówi o braku zdolności prawnej studium do dekretowania przeznaczenia nieruchomości. Ustawodawca wykazuje wątpliwą racjonalność prakseologiczną starając się instytucją studium zrealizować kilka celów, także takich które można osiągnąć wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującymi.
Ustawodawca wypowiedział się w art. 9 ust 5 u.p.z.p. jedynie negatywnie na temat charakteru prawnego studium. W ustawie tej brak jest postanowień, z których wynikałoby czym studium jest. Piśmiennictwo wskazuje, wypełniając lukę prawną, że studium jest to „plan dla planistów", względnie „akt prawotwórczy kierownictwa wewnętrznego". Studium zgodnym zdaniem orzecznictwa niesie treści normatywne lecz wyłącznie dla urbanistów i samorządowców. Wśród treści studium wyróżnić możemy dwie kategorie. Jedna odnosi się do aktualnego stanu zagospodarowania gminy, inaczej baza danych określana mianem uwarunkowań zawierająca treści opisowe. Część druga to wizje przyszłego zagospodarowania czyli polityka przestrzenna gminy określana mianem kierunków.
W planie ustala się miedzy innymi przeznaczenie terenu kształtując sposób wykonywania prawa własności nieruchomości by w konsekwencji kształtować treść prawa własności nieruchomości gruntowych.
Art. 140 k.c. stanowi: „W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą."
Plan zatem określa granice niezakazanego przez prawo korzystania z prawa własności. Niekiedy za pośrednictwem planu można dokonać faktycznego wywłaszczenia, co miało miejsce w opisywanej sytuacji oraz w przypadku deliktu planistycznego, za co przepis art. 36 ust 3 u.p.z.p. przewiduje roszczenie odszkodowawcze.
Zgodnie z art. 10 ust.2 u.p.z.p. w katalogu treści, które powinny znaleźć się w Studium określa się w szczególności: „kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenie terenów".
Ustawodawca nie sformułował definicji legalnej pojęcia „przeznaczenia terenów". W studium i planie miejscowym użyty tożsamy zwrot „przeznaczenie terenów" musi i oznacza tym samym inną sytuację, jest to norma porządkująca odrębną przestrzeń. W planie opisane są skutki prawne choćby wywiedzione z treści art. 6 ust 2 pkt. 1 zezwalające do korzystania z terenu w granicach ustawy i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze Studium ustawodawca nie łączy skutków prawnych dla właściciela z pominięciem treści art. 154 ust. 2 UGN. Przypomnijmy, że jest to artykuł działu IV, wycena nieruchomosci, zatem traktujący o procesach szacowania nieruchomości, w tym przypadku stanowi objaśnienie rzeczoznawcą majątkowym metody odszukiwania wartości nieruchomosci dla terenów pozbawionych m.p.z.p. Przywołany artykuł wyróżniony został opisem „zasady wyboru" i jego bezpośrednie przenoszenie na grunt postępowania w ramach ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym ożywia i spina w nim sprzeczność a nawet fałsz logiczny. Ze zwrotem „przeznaczenie terenu" ustawodawca nakazuje łączyć ścisłe normatywne znaczenie bezpośrednio związane z miejscowym planem. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym co przeznaczenie w miejscowym planie gdyż inne są skutki tych dwóch norm. Racjonalny językowo ustawodawca posługuje się w ramach jednej ustawy określonymi pojęciami i zwrotami konsekwentnie. Nie używa jednego opisu desygnatu rzeczywistości w jednaki sposób dla różnych przedmiotów bądź sytuacji i odwrotnie różne konsekwencje nie mogą wynikać z jednobrzmiących sformułowań. Interpretacja przepisu powinna zatem uwzględniać konsekwencję w ustaleniu normatywnej treści pojęć i zwrotów. W analizowanym przez nas przypadku frazeologiczne odczytanie treści „przeznaczenie terenów" jednojednoznacznie tożsamo odczytane i zinterpretowane dla przypadku użycia w studium i miejscowym planie jest z poznawczego punktu widzenia oraz w oparciu o zasady egzegezy tekstów metodycznie nieuprawnione.
Za pomocą i w oparciu o plan miejscowy można bardzo głęboko ingerować w wykonywanie uprawnień właścicielskich, do wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości czy przeznaczenia jej na dowolny cel publiczny. W rozumieniu art. 21 ust 2 Konstytucji skutkiem planu może być dokonane legalne wywłaszczenie. Decyzją ustawodawcy mocą art. 36 u.z.p. wprowadzono do systemu prawa w Polsce rozwiązanie, zgodnie z którym z tytułu ingerencji planistycznej wywołującej opisane w ustawie skutki należy się odszkodowanie. Władztwo planistyczne gminy rozpoczyna się od zdolności uchwalania studium, poprzez wywołanie i uchwalenie miejscowego planu oraz do kompetencji wydania warunków zabudowy. Z 1 stycznia 2004 roku wiele planów ogólnych z mocy ustawy zostało uchylonych. Na znacznej części zurbanizowanych obszarów Polski z winy opieszałości samorządów wygasła ogromna większość regulacji planistycznych. Zapanował na terenach miast okres bez planów. Z biegiem lat gminy uzupełniają zalęgłości i systematycznie uchwalają studium opisujące sytuację oraz wyznaczające kierunki rozwoju urbanistycznego. Kolejnym krokiem jest wypełnianie przestrzeni wspólnej szczegółowymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Powszechny jest stan polegający na sekwencji zdarzeń: stary plan ogólny, który wygasł, luka planistyczna – okres bez planu, uchwalenie studium, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania. Dla zrealizowania dyspozycji art. 36 ust 1 pkt. 2 u.z.p. należy wykazać, że dotychczasowy sposób korzystania lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stał się niemożliwy bądź ograniczony. Ustęp trzeci art. 36 odwołuje się do sytuacji gdy z powodu uchwalenia planu wartość nieruchomości uległa obniżeniu. W każdym jednak przypadku nośnikiem wysokości odszkodowania jest wartość nieruchomości, na którą wywarł wpływ treść aktu prawa miejscowego – zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt. 17 precyzuje desygnat słownikowi pojęcia „stan nieruchomości". W art. 4 pkt. 16 zdefiniowana jest pojęcie nieruchomości podobnej. Na tle prowadzonego przewodu myślowego w artykule pojawił się problem jaki stan nieruchomości odwołujący się do kategorii „przeznaczenia" należy przyjąć dla sporządzenia dowodu o wartości nieruchomości jako wsparcie roszczenia o złożenie oświadczenia woli. Precyzując, biegły z dziedziny wyceny nieruchomości szacując wartość nieruchomości dla daty z przed uchwalenia zmiany bądź uchwalenia nowego planu, winien przyjąć historyczny stan planistyczny nieruchomości aby dobrać właściwie nieruchomości porównawcze do wyceny. Określenie uchylonego przeznaczenia w oparciu o zapisy studium spowoduje w konsekwencji konieczność przyjęcia poglądu jakoby wartość nieruchomości nie uległa zmianie. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia może być jedynie przyzwolenie na wywłaszczanie nieruchomosci dla realizacji celów publicznych bez odszkodowania z wykorzystaniem instrumentu uchwalania studium po okresie bez planu. Okres braku obowiązywania miejscowych planów jest wynikiem zaniedbań samorządów, które mimo zapisów ustawy nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków. Nie sposób zaakceptować stanu, że organ samorządowy w wyniku własnego zaniedbania pozyska narzędzie do bezpłatnego przekazywania gruntów dla realizacji celów polityki przestrzennej.
Studium zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako akt planistyczny o nielimitowanej treści. Jest dokumentem, który winien być permanentnie zmieniany i uzupełniany. Zawierać powinien aktualne dane charakteryzujące stan zagospodarowania obszaru gminy oraz zbiór projektów i programów dotyczących przyszłego jego zagospodarowania. Jest to dokument o charakterze roboczym co wyraził Z. Niewiadomski używając sformułowania „plan dla planistów". Studium jest zatem zbiorem informacji dla planu lecz nie ma owej zależności odwrotnej gdyż plan nie modyfikuje studium. Przyjąć można, że zapisy studium pełnią w praktyce funkcję prognostyczną. Studium pozwala przewidzieć jakie będą w przyszłości decyzje planistyczne gminy w odniesieniu do danego terenu. Podnoszona jest w literaturze konieczność zachowania więzi treściowej planu miejscowego ze studium. Zwracając uwagę na dotychczasowe wersje poszczególnych nowelizacji zapisu art. 20 ust.1 u.p.z.p. trudno odszukać jaki nadrzędny cel przyświeca ustawodawcy. Początkowo mówiono o wymogu niesprzeczności. Następnie wprowadzono normę zgodności projektu planu ze studium. Obecnie zaś wymagane jest aby projekt planu nie naruszał ustaleń studium. Trudno odczytać sens merytoryczny owych nowelizacji i pod poszczególnymi figurami stylistycznymi ukryte mogą być różne znaczenia.
Warto dokonać zestawienia treści obu aktów, studium i planu. Art.10 ust.2 normuje studium zgodnie z ustawową formułą „w studium określa się w szczególności". Art. 15 ust.2 „w planie miejscowym określa się obowiązkowo" oraz dyspozycję art.15 ust 3 „w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb". I tak w studium nie określa się przeznaczenia terenów lecz jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunki zmian w przeznaczaniu terenów. Jednak w planie miejscowym w oparciu o art. 15 ust 2 pkt.9 można wprowadzić zakaz zabudowy oraz korzystając z przepisu art. 10 ust.2 pkt.2 w studium dopuszcza się wyznaczyć „tereny wyłączone spod zabudowy". Racjonalny ustawodawca nie mógł uchwalić prawa, które w jednej ustawie normowałoby tę samą sytuację dwoma odrębnymi przepisami a ponadto użycie jednego z nich udaremniałoby konstytucyjne prawo do uzyskania słusznego, sprawiedliwego i ekwiwalentnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.
Prawo własności ukształtowane przepisami konstytucyjnymi, w szczególności art. 64 Konstytucji, respektowane jest w przepisach kodeksu cywilnego, a także w art. 6 ust.1 u.p.z.p. ma przede wszystkim negatywnie określoną treść. Oznacza to, że nie ustala się enumeratywnie zachowań dozwolonych właścicielowi nieruchomości, lecz jedynie zachowania jemu zakazane. W takim stanie rzeczy treści studium jako norma nie będąca aktem prawa miejscowego nie może być utożsamiana z treścią zakazu wynikającego z miejscowego planu miejscowego. Częstokroć grunt bez planu, którego potencjał inwestycyjny można określić w oparciu o korzystanie z zasady dobrego sąsiedztwa posiada na rynku większość wartość aniżeli ta sama nieruchomość z ściśle wyznaczonym programem użytkowym opisanym w rysunku i treści planu miejscowego.
W wyroku NSA z 17 lipca 1991 roku IV SA 1040/91 sąd stwierdził: „jeżeli ograniczenie prawa własności z ustawy o planowaniu przestrzennym powoduje, że właściciel nieruchomości zostaje pozbawiony prawa rozporządzania nią zgodnie ze swoimi interesami, nieruchomość taka powinna być wykupiona lub zamieniona na inną, nie objętą ograniczeniem".
Powstaje dylemat czy dla wypełnienia treści art. 36 ust.1 pkt. 2 wartość nieruchomości jest pochodną zastosowania art. 154 ust. 2 UGN czy też oszacowanie winno zostać sporządzone w ramach uwarunkowań zapisanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji gdy przed uchwaleniem planu miejscowego obowiązywał okres bez planu i/lub obowiązywało jedynie studium zauważyć można niezgodność prakseologiczną przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie jednego przepisu lub przyjecie jednej z dostępnych biegłemu sposobów ustalania przeznaczenia terenów prowadzić bowiem będzie do odmiennych rezultatów. Przeznaczenie w uchylonym z mocy prawa planie ogólnym było odmienne od surogatu, protezy takowego ustalenia przeznaczenia wywodzonego z zapisów studium, szczególnie dla terenów w kolejnym nowym planie miejscowym podlegającym wywłaszczeniu dla realizacji inwestycji celu publicznego. Wykorzystanie normy z art. 154 ust.2 UGN dla terenów objętych luką planistyczną wypełnioną przed uchwaleniem planu miejscowego wejściem w życie zapisów studium udaremniłoby ducha przepisu o prawie do złożenia roszczenia w trybie art. 36 ust 1 pkt.3. a wartość oszacowania dla trybów dostępnych w punktach 1 i 2 tej normy była by wywodzona według wartości o przeznaczeniu ustalonym zgodnie z celem wywłaszczenia. Take rozumienie procedury stanowiło by prakseologiczne udaremnienie instytucji ochrony prawa własności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
 
autorzy:
Elżbieta Czuczman i Zbyszek Niemczewski

 

 

bg Image
Back to top